איור: אורית עריף
האם תשדירי "מפעל הפיס" הם פרסומות או תשדירי שירות? תלוי באיזה ערוץ. צופי הערוץ הראשון בטלוויזיה מורגלים בתשדירי הטוטו/לוטו לגלגוליהם השונים. ההרגל מקהה, לעתים, את חוש הביקורת. בערוץ הראשון, ערוץ השידור הציבורי, מוגדרים תשדירי "מפעל הפיס" כתשדירי שירות, ולכן הם מותרים לשידור, כמעוגן בכללי רשות-השידור. בערוץ השני זוהי פרסומת לכל דבר ועניין, ובהתאמה לכך עולה הדרישה לתשלום עלות הפרסום.
תשדירי השירות והחסות בערוץ הראשון, תשדירי החסות בגלי-צה"ל ומולם שידורי התעמולה בערוץ השני מציגים פנים שונים של אותה סוגיה: טשטוש הגבולות שבין הממלכתי למסחרי ובין הציבורי לעסקי. שידורי התעמולה בערוץ השני הם גרורה ממלכתית בזירה המסחרית, ואילו תשדירי השירות הם סממן של מסחריות בלב הממלכתיות.
אחד המאפיינים הייחודיים שביקש המחוקק להקנות לשידור הציבורי הוא השאיפה שיהיה מחוסן מהשפעות מסחריות. כיוון שמקור המימון של השידור הוא ציבורי, הוא אינו אמור לחזר על פתחי המממנים בניסיון לאתר מקורות הכנסה נוספים, כשהוא מפקיע לצורך כך זמן שידור לטובת פרסומות. הנחת היסוד של תפיסה זו היא שייחודו של השידור הציבורי ותפקידו המקורי נבדלים מזה של ערוצים אחרים. יש לציין בהקשר זה כי ניתן היתר לפרסום מסחרי במסגרת שידורי קול-ישראל, המופעל על-ידי חברת שפ"מ (שידורי פרסומת מאוחדים). עם זאת, למתבונן מהצד נדמה לעתים כי הנחה זו לא עומדת במבחן המציאות של התחרות בין במות השידור הישראליות.
עמדת מפקד גלי-צה"ל, יצחק טוניק, ודובר רשות השידור, עו"ד יובל גנור, היא כי לא מדובר בפרסומות מסחריות אלא בתשדירי שירות ובחסויות. לכאורה, מטרתם של תשדירי השירות היא "מתן שירות לציבור על דרך הגדלת מודעותו בנושאים לאומיים וציבוריים לצורך טיפוח אזרחות טובה, שמירה על בריאות הציבור, עידוד החקלאות, התעשייה, תיירות הפנים וכו', וכללית, מתן שירות לציבור על דרך הגדלת מודעותו בנושאים לאומיים וציבוריים" (בג"צ 757/84, בג"צ 3424/90). אולם זוהי הגדרה עמומה, המהווה מעין "עילת סל" למתן היתר לתשדירים שונים. נוצר מצב שבו הוועדות ברשות-השידור ובגלי-צה"ל, האמורות לאשר את תוכני התשדירים פועלות על-פי קני-מידה בלתי ברורים. כך, למשל, אין קביעה חד-משמעית לגבי הגופים שרשאים לשדר (ההגדרה "גופים ללא מטרות רווח" היא מעורפלת), וכן לא ברורה מסגרת התכנים והמסרים.
יצחק טוניק מסביר שלגלי-צה"ל מותר לשדר תשדירי שירות לגופים שהם מלכ"רים ובעלי זיקה למדינה, וכן חסויות לגופים מסחריים שנותנים חסות לתוכניות. לדבריו, שידור התשדירים בגלי-צה"ל נתון להגבלות נוספות – זאת משום שגלי-צה"ל פועלים בהתאם לחוק רשות-השידור ופקודות הצבא. להמחשה הוא מציין את הסירוב לשידור תשדירים של ההסתדרות בשל האפשרות שהם מבטאים זיקה פוליטית. מצד שני, ההסתדרות נתפסת בערוץ הראשון כארגון ממלכתי, אחרת אי-אפשר להסביר את העובדה שתשדירי "ההסברה" שלה שודרו (גם במהלך השביתה האחרונה) כתשדירי שירות. הדוגמה הזו ממחישה עד כמה עמומה בשידור הציבורי ההגדרה מהו "תשדיר שירות ממלכתי".
הן ברשות-השידור והן בגלי-צה"ל מציינים כי התשלום בעבור התשדירים והחסויות הוא רכיב בתקציב הפעילות שלהם, מה שמלמד שהשידור הציבורי מתקשה להתקיים אך ורק מתקציב המדינה. בשטח מתרחש תהליך זליגה של פרסומת לתוך השידור הציבורי. הדבר החמור הוא שהתהליך מתהווה מתוך ההתפתחויות בשטח ובגלל שיקוליהם של הגופים המשדרים. כך, למשל, שידרו גלי-צה"ל בעבר תשדירי שירות למכללות, אולם בעקבות ביקורת שנמתחה על כך הם הופסקו. כך גם לגבי תוכני התשדירים. דוגמה לכך היא תשדיר שעסק במענקי השחרור של חיילים, ובו צוין שמו של ח"כ רענן כהן כיוזם החוק. גם שיתוף הפעולה של גלי-צה"ל עם פורטל אינטרנט עורר תרעומת בקרב זכייני הרדיו האזורי.
נשאלת אפוא השאלה, האם לא הגיע הזמן להכריע אם על השידור הציבורי להיות ממומן אך ורק מכספי ציבור או שיש מקום לשלב בו מימון של גורמים חיצוניים? אם קיים היתר חוקי לפרסומות, יש לבחון כיצד לשלב אותן מבלי לפגוע ברוח השידור הציבורי ובתכניו, האמורים לבטא פלורליזם, דמוקרטיה ותרבות. המצב בפועל הוא שעטנז של ערוץ ציבורי עם סימפטומים של תחרות עם ערוצים מסחריים, כש"התרופה" המסחרית שהוא נוטל רק מחריפה את מצבו.
דובר צה"ל אישר שאכן "מתקיימת עבודה מטה בנושא הפרסום בגל"צ, בשיתוף הפרקליטות הצבאית, משרד הביטחון ומשרד המשפטים, לשם שינוי המצב הקיים, אולם בשלב זה מדובר בעבודת מטה בלבד". הזהירות בניסוח מובנת משום שהרדיו האזורי מגלה רגישות רבה לאפשרות שגלי-צה"ל תורשה להכליל פרסומות בשידוריה. ואכן שאלה היא, האם רשאית גלי-צה"ל, תחנה צבאית שאינה נושאת בנטל עלויות דומה לזה של הזכיינים ברדיו האזורי, לשדר פרסומות כלשהן, כאשר למעשה לא ניתן להתחרות בה בכללי המשחק המקובלים? האם לא נעשה כאן שימוש לרעה במשאבים, הניתנים לגלי-צה"ל מכוח היותה תחנה צבאית, למטרות שידור ציבוריות? מצד שני, יש מי שטוען כי לתחנה הצבאית דרושים משאבים נוספים לשידורי איכות הכוללים חדשות, תוכניות תרבות ותעודה.
בינואר השנה עברה בקריאה ראשונה הצעה לתיקון חוק רשות-השידור, ולפיה הערוץ השלישי של החדשות (ערוץ 33 בכבלים) יהיה רשאי לקבל מימון משידורי פרסומות. אולם הצעה זו רק מחריפה את המגמה של עירוב המסחרי והציבורי, ובפרט יש בה טעם לפגם לאור הקמתם של ערוצי שידור ייעודיים, שמקור מימונם יהיה פרסומות. אם המגמה היא להפריט את ערוץ 33 ראוי שהמחוקק יקדם יוזמה זו ולא יישאר וחצי תאוותו בידו באמצעות התרת שידורי פרסומת אך השארת ערוץ 33 תחת החסות היוקרתית של שידור ציבורי. מן הראוי לחשוב גם על ההיבט הדמוקרטי של הסוגיה – האם ישולבו הפרסומות בהפסות בדיוני הכנסת? האם גם הדיונים יוערכו לאור שיקולי "רייטינג"? האם פרסומת במהלך דיוני התקציב או הצעת אי-אמון יעלו יותר מאלה המשובצות בדיונים בענייני רווחה?
▪ ▪ ▪
מצדו השני של המתרס אנו נתקלים בדוגמה לדיפוזיה של מערך שיקולים ממלכתי לערוץ המסחרי בדמות שידור התעמולה לקראת הבחירות בערוץ השני. ערב הבחירות קרא יוחנן צנגן, מנכ"ל זכיינית ערוץ 2 "רשת", לבטל את הפקעת זמן השידור בערוץ 2 לצורך תעמולת הבחירות.
הפקעת זמן השידור מערוץ 1 ומערוץ 2 לטובת תעמולת הבחירות מעוגנת בחוק הבחירות (דרכי תעמולה), תשי"ט 1959. בחוק נקבע כי ב-21 הימים שקודמים לבחירות יוקצה זמן שידור לצורך שידורי התעמולה של המפלגות. החוק קובע כי במקרה של בחירות מיוחדות לראשות הממשלה יינתנו לכל מועמד 120 דקות שידור. כללי ההפקעה של זמן השידור הוחלו גם על הערוץ השני המסחרי (ובכך הוכפל למעשה זמן שידורי התעמולה המוקרנים לציבור). ראוי לציין כי בבחירות הכלליות בשנת 1999 שודרו 634 דקות של שידורי תעמולה בכל אחד מן הערוצים (למעלה מעשר שעות שידורי תעמולה!).
איילת מצגר, ראש אגף פרסומות, סקרים ומידע ברשות השנייה, קובלת כי שיבוץ שידור תשדירי התעמולה וההודעות לבוחר בלוח המשדרים גורם לדחיית תוכניות בלוח השידורים המתוכנן ופוגע בתיאום לוח המשדרים שעוצב בגישה מקצועית של הזכיינים. כמו כן, תשדירי התעמולה, המופיעים בשעות צפיית השיא, גורמים להפסד כלכלי.
בעידן של טלוויזיה רב-ערוצית, הוראה מחייבת לשידורי תעמולה אינה עולה בקנה אחד עם אפשרותו של הפרט לעבור לצפות בערוץ אחר. ערוץ מסחרי נוטל, אם כן, גם את הסיכון שהצופה יבחר שלא לשוב ולצפות בו במשך היום, ולכך עשויה להיות השפעה על מחירה של הפרסומת, כלומר על הכנסותיו.
▪ ▪ ▪
יש צורך להגדיר מחדש את סוגיית שידורי הפרסומת בערוצים הציבוריים. שידור תשדירי שירות בערוץ הראשון ובגלי-צה"ל מעניק מעין "חותם ממלכתיות" לגופים המשדרים, ובנוסף פוגע בכללי התחרות ההוגנת עם הערוצים המסחריים. שידורי התעמולה בערוץ השני עלולים לפגוע באינטרס המסחרי. נראה שיש מקום למחות את עקבות הממלכתיות מהשידור המסחרי, ומנגד להסיר את טביעות האצבע המסחריות מגוף השידור הציבורי. שידור ציבורי ראוי שיוגדר כשמורת טבע ולפיכך תכניו האיכותיים, מקוריותו ואי תלותו בגורמי חוץ זכאים להגנה ממסדית, כשל חיות נדירות בסכנת הכחדה.
דנה בלאנדר היא סטודנטית ללימודי מוסמך במדע-המדינה ובפסיכולוגיה קלינית באוניברסיטה העברית ועוזרת מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה; חני קומנשטר היא מוסמכת החוג לתקשורת ועיתונאות באוניברסיטה העברית, וחברת צוות פרויקט תקשורת ודמוקרטיה במכון הישראלי לדמוקרטיה
מה אומר החוק
עקרונות פעולתו של הערוץ הראשון מעוגנים בחוק רשות-השידור תשכ"ה 1965. בחוק מוסדרים שידורי הפרסומת בקול-ישראל ואין התרה לשדר פרסומות מסחריות בערוץ הראשון. ההיתר לשדר פרסומת ברדיו הוא ירושה מהימים שקדמו לחוק רשות-השידור, והמחוקק לא שינה את המצב שהיה קיים טרם היות החוק.
סעיף 48 לחוק רשות-השידור מסדיר את סמכותה של רשות-השידור ביחס לגלי-צה"ל (התוכניות הלא-צבאיות). הכללים הנוגעים לתשדירי השירות ושקופיות החסות בערוץ הראשון מותווים בחוות-דעת של היועץ המשפטי לממשלה, בפסיקות בג"צ (איגוד העיתונאים היומיים בישראל נגד שר החינוך והתרבות ורשות-השידור, בג"צ 757/84, בג"צ 3424/90, "רשת" נגד רשות-השידור ואח', בג"צ 6032/94) ובנהלים של רשות-השידור. לפי אלה אסור לשדר פרסומות מסחריות בערוץ הראשון, אולם מותרים תשדירי שירות שתכליתם "הדרכה לציבור על-ידי מתן מידע לציבור על התועלת שבשירות ועל הדרך להשגתו, והכוונת הציבור, על-ידי הסברה וייעוץ בנושאים שבטובת הציבור", וכן מותר באמצעות תשדירים לקרוא לציבור לתרום כספים למטרה ציבורית או להשתתף בהגרלות מותרות כחוק, בנהלים לא נקבע במפורש אילו גופים מורשים לפרסם, פרט לכך שהגופים הרשאים לפרסם הם אלה שהוועדה מאשרת. בנוסף נקבע כי רשות-השידור רשאית לקבל מימון מגורמים חיצוניים, המימון מהווה סעיף בתקציבה של רשות-השידור. שקופית החסות המציינת את שם המממן אסור שתגלוש לתחום הפרסומת המסחרית. כך, למשל, נקבע שאסור ששקופית החסות תכלול תיאור איכותי או השוואתי של המוצר.
גיליון 31, מרץ 2001